Pan Przewodniczący:
Dziękuję za zaproszenie mnie do złożenia przed Państwem zeznań w sprawie reformy systemu ubezpieczeń społecznych. W moim pełnym zeznaniu, które jest załączone, przedstawiam następujące punkty.
Obecna debata nie dotyczy tego, czy Amerykanie powinni mieć dostęp do indywidualnych kont emerytalnych. Niemal każdy ma już taki dostęp.
System dochodów emerytalnych w Stanach Zjednoczonych składa się z pięciu głównych elementów: ubezpieczenia społecznego, które zapewnia ponad połowę dochodu około dwóm trzecim amerykańskich emerytów; emerytury pracownicze; dobrowolne oszczędzanie chronione przed podatkami, takie jak Indywidualne Konta Emerytalne i plany Keogh; inne oszczędności prywatne; i opieki społecznej dla osób starszych dzięki dodatkowemu dochodowi z zabezpieczenia. Pary o skorygowanych dochodach brutto poniżej 40 000 USD rocznie (osoby o dochodach poniżej 30 000 USD rocznie) mogą wpłacać składki na indywidualne konta emerytalne. Mniej więcej połowa wszystkich pracowników jest objęta systemami emerytalnymi opartymi na pracy, a większość tych planów składa się w całości lub w części z indywidualnych kont o zdefiniowanej składce. Osoby prowadzące działalność na własny rachunek lub osoby, których praca nie zapewnia emerytury, mogą założyć plany Keogh. Wszystkie te konta korzystają z odroczenia podatku do czasu wypłaty świadczeń. I oczywiście ludzie mogą swobodnie oszczędzać na dochodach po opodatkowaniu.
Jeśli dostęp do kont indywidualnych chronionych przed podatkami jest teraz niemal powszechny – a wszelkie pozostałe luki można uzupełnić bez odniesienia do Ubezpieczeń Społecznych w sposób, który opiszę – debata na temat reformy Ubezpieczeń Społecznych musi dotyczyć czegoś innego. I to jest. Ubezpieczenie społeczne jest instrumentem, który zapewniał podstawowy dochód emerytom, niepełnosprawnym i osobom, które przeżyły śmierć osoby zarabiającej przez prawie sześćdziesiąt lat. Obecna debata dotyczy tego, jak najlepiej zapewnić w przyszłości tak gwarantowany dochód podstawowy po najniższych kosztach.
Kluczowe słowa w dwóch ostatnich zdaniach to zapewniony, podstawowy, oraz najmniejszym kosztem. Pokażę, że system emerytalny o zdefiniowanym świadczeniu przyniesie wyższe zwroty i zapewni je z większą niezawodnością niż indywidualne konta o zdefiniowanej składce. [Oddzielne pytanie dotyczy celowości tworzenia rezerw emerytalnych. Uważam, że taka akumulacja rezerw jest pożądana i można tego dokonać albo poprzez rezerwy ubezpieczeń społecznych, albo konta indywidualne.]
Zwolennicy prywatnych kont twierdzili, że zwroty dla emerytów będą wyższe w systemie sprywatyzowanym niż w systemie ubezpieczeń społecznych. To twierdzenie jest dokładnym przeciwieństwem prawdy z powodów, które zostały przekonująco opracowane w badaniach naukowych i można je wyrazić po prostu w terminach nieakademickich. Ponadto konta prywatne narażałyby poszczególnych pracowników na ryzyko, które jest obecnie szeroko dzielone między pracowników i pokolenia.
Logika jest prosta. Płatności na rzecz Ubezpieczeń Społecznych (lub Ubezpieczeń Społecznych i kont prywatnych) mają dwa cele:
To, czy ograniczyć świadczenia z Ubezpieczeń Społecznych dla obecnych osób starszych i tych, które wkrótce przejdą na emeryturę, jest ważną kwestią, ale jest to całkowicie niezależne od kwestii prywatyzacji. Bez względu na to, jaką decyzję podejmie Kongres w tej dzielącej kwestii, obecni pracownicy będą musieli płacić taką samą kwotę za te świadczenia, niezależnie od tego, czy utrzymamy Ubezpieczenia Społeczne w obecnej formie, czy stopniowo przejdziemy na jakąś alternatywę. Obecni pracownicy, którzy wspierają świadczenia dla obecnych beneficjentów, nie czerpią żadnych osobistych korzyści finansowych z płacenia tych podatków. Sytuacja ta jest nieuniknioną konsekwencją decyzji podejmowanych w ciągu ostatniego półwiecza, aby wypłacać emerytom większe świadczenia, niż mogłyby to uzasadnić podatki od wynagrodzeń płacone w ich imieniu. Płacenie tych podatków jako bieżących świadczeń, a raczej zatrzymywanie ich jako rezerw tworzyło to, co analitycy polityczni nazywają niefinansowanym zobowiązaniem, zobowiązaniem do wypłaty świadczeń obecnym emerytom i obecnie czynnym pracownikom w ilości przekraczającej zgromadzone rezerwy. Możemy dyskutować, czy mądrze było wypłacać te świadczenia i budować to niefinansowane zobowiązanie, ale nie możemy uniknąć płacenia ich, chyba że rezygnujemy z zobowiązań wobec obecnych beneficjentów i starszych pracowników. Pod tym względem nie ma żadnej różnicy między powrotem pracowników w ramach stopniowego przechodzenia na wszelkiego rodzaju sprywatyzowane konta a utrzymaniem ubezpieczenia społecznego.
Jakakolwiek różnica między zwrotami otrzymywanymi przez pracowników w ramach sprywatyzowanego systemu a zwrotami w ramach Ubezpieczeń Społecznych musi pochodzić z podatków zapłaconych ponad te niezbędne do utrzymania bieżących świadczeń i które służą do gromadzenia rezerw.
Średnie zwroty z podobnie zainwestowanych aktywów byłyby niższe w przypadku kont prywatnych niż w przypadku ubezpieczeń społecznych, ponieważ zarządzanie kontami prywatnymi byłoby bardziej kosztowne, a te dodatkowe koszty zmniejszyłyby kwoty dostępne na wsparcie emerytur.
Ponadto zwroty emerytur z kont prywatnych (o zdefiniowanej składce) byłyby narażone na znacznie większe ryzyko niż emerytury zapewniane przez Ubezpieczenia Społeczne (o zdefiniowanej wysokości).
Wszystkie konta indywidualne generowałyby koszty administracyjne wyższe niż te w ramach Ubezpieczeń Społecznych.
Kwestia kosztów administracyjnych jest często traktowana jako nudna sprawa, którą najlepiej pozostawić nudnym ludziom do rutynowego rozważenia po tym, jak kreatywni analitycy i ustawodawcy określili najlepszy projekt emerytalny. Z powodów, które pokrótce postaram się wskazać, ten pogląd jest całkowicie błędny. Względy administracyjne mają kluczowe znaczenie dla projektowania narodowego systemu emerytalnego. W szczególności niektóre plany prywatyzacji Ubezpieczeń Społecznych, które otrzymały szerokie poparcie, są po prostu niewykonalne i nie zasługują na poważne rozważenie. Inne, choć bardziej kosztowne w administrowaniu niż ubezpieczenie społeczne, można by wdrożyć przy wystarczającym wysiłku i wydatkach. Ponieważ istnieje tak wiele propozycji prywatyzacyjnych, rozważę dwa prototypowe podejścia: jedno wzorowane na Indywidualnych Kontach Emerytalnych (plany IRA), które byłyby zarządzane prywatnie, oraz jedno oparte na planie oszczędnościowym rządu federalnego (plany TSP), który byłby zarządzany publicznie. .
Plany IRA. Zgodnie z planami IRA pracodawcy przeznaczaliby część podatków od wynagrodzeń pobieranych w imieniu pracowników – zwykle 2-5 procent gwarantowanych zarobków – na wyznaczonych powierników inwestycyjnych – fundusze inwestycyjne, firmy ubezpieczeniowe, domy maklerskie, banki lub inne zatwierdzone organizacje – wybrane przez pracowników. Pracownicy mieliby prawo do bezpłatnej zmiany powierników z określoną częstotliwością. Fundusze byłyby inwestowane w zatwierdzone aktywa wybrane przez pracownika. Po przejściu na emeryturę pracownicy mogliby wypłacać środki według ustalonego harmonogramu lub zamieniać saldo na rentę. Wszelkie środki pozostałe po śmierci pracownika mogły zostać przekazane spadkobiercom. Takie podejście do prywatyzacji jest popierane przez pięciu członków ostatniej Rady Doradczej ds. Zabezpieczenia Społecznego, Komitetu Rozwoju Gospodarczego, przez kilku członków Kongresu, Heritage Foundation, Cato Institute i przez Martina Feldsteina.
Oceniając administracyjność takiego systemu, należy pamiętać o kilku kluczowych faktach.
Te plany prywatyzacyjne, które wymagają od pracodawców wysyłania funduszy powiernikom wyznaczonym przez pracowników, nałożyłyby kosztowne obciążenia na małe firmy, z których niewielu obecnie zapewnia swoim pracownikom prywatne emerytury lub inne formy oszczędzania podatkowego. Co więcej, kwoty, które byłyby zdeponowane na indywidualnych kontach dla dziesiątek milionów pracowników byłyby znacznie mniejsze niż minimalne limity depozytów, które obecnie narzucają fundusze inwestycyjne w celu ograniczenia kosztów biurowych i kosztów zarządzania funduszami. Nawet przy początkowych limitach depozytowych, które zwykle wynoszą od 500 do 2000 USD, najnowsze badanie przeprowadzone przez Lipper Analytical Services pokazuje, że średnie roczne wydatki funduszy akcyjnych typu front-end wynosiły średnio 1,253 procent środków przechowywanych na depozycie w 1997 roku (fundusze te również pobierają opłatę opłata za sprzedaż początkowa sięga nawet 8 procent zainwestowanych środków). Roczne wydatki funduszy bez obciążenia wynosiły średnio 1,214 procent środków utrzymywanych na depozycie. Koszty związane ze znacznie mniejszymi rachunkami, które istniałyby w ramach kont prywatnych typu IRA, byłyby znacznie wyższe, ponieważ wiele kosztów administracyjnych ma charakter stały i wymagałoby znacznie większego udziału w zwrotach na małych rachunkach niż w przypadku większych kont, które fundusze inwestycyjne teraz trzymają. Oczywiście, niektóre fundusze inwestycyjne ponoszą opłaty administracyjne tak niskie, jak 0,2-0,3 procent zdeponowanych środków, ale prostym faktem jest to, że wiele osób konsekwentnie decyduje się na lokowanie swoich pieniędzy w funduszach o wyższych kosztach.
Oprócz rocznych wydatków pracownicy musieliby ponosić dodatkowe opłaty, gdy osiągną wiek emerytalny, jeśli chcą wykupić renty. Najlepsze dostępne badanie wskazuje, że opłaty administracyjne za zakładanie rent dożywotnich pochłaniają około 20 procent kosztów renty 100 000 USD.
Około połowa tych kosztów administracyjnych obejmuje koszty sprzedaży, koszty biurowe, wydatki inwestycyjne i zyski firmy, a połowa pokrywa koszty selekcji negatywnej — fakt, że osoby o średniej długości życia częściej kupują renty niż osoby z krótka średnia długość życia. Pierwsza połowa tych kosztów jest w dużej mierze nieunikniona, jeśli osoby fizyczne kupują renty od prywatnych firm ubezpieczeniowych. Druga połowa kosztów wynikających z selekcji negatywnej jest nieunikniona, o ile zakup rent jest dobrowolny.
Rysunki 1 i 2 ilustrują wpływ tych opłat. Na wykresie 1 zakładam, że roczne koszty administracyjne wynoszą średnio tylko 0,75% znacznie poniżej obecnej średniej funduszy inwestycyjnych. Na wykresie 2 zakładam, że roczne koszty administracyjne są równe tym, które zostały zgłoszone dla Wielkiej Brytanii przez aktuariusza rządowego dla akumulacji, która wynikałaby z 2 procent rocznych składek płaconych przez pracownika, którego mediana zarobków pokrywanych w Stanach Zjednoczonych. Koszty zarządzania funduszami, wraz z kosztami zamiany rezerw na rentę, stanowią ukryte podatki w wysokości od 30 do 50 procent zaoszczędzonych kwot. Ponadto konieczne byłyby poważne wysiłki w zakresie edukacji publicznej, aby edukować przeciętnych pracowników na temat pułapek, a także możliwości związanych z indywidualnymi kontami.
Gdyby fundusze powiernicze Ubezpieczeń Społecznych zainwestowały część rezerw w podobne aktywa, osiągnęłyby taką samą stopę zwrotu, ale uniknęłyby praktycznie wszystkich kosztów zarządzania funduszami ze względu na ekonomię skali i uniknęłyby dodatkowych kosztów konwersji oszczędności na rentę, ponieważ już wypłaca rentę. Trudności, jakie podejście IRA do prywatyzacji stwarzałoby dla małych firm, paraliżujące koszty administracyjne obsługi dziesiątek milionów małych rachunków oraz ogromne trudności w egzekwowaniu zgodności na milionach małych firm, z których każda ma niewielu pracowników, sprawia, że podejście IRA jest prywatyzacja niewykonalna, marnotrawna, niesprawiedliwa i niewarta poważnego rozważenia.
Plany TSP . Inne podejścia do prywatyzacji pozwalają uniknąć wielu z tych problemów administracyjnych, ale wiążą się z innymi poważnymi trudnościami. W ramach indywidualnych planów kont wzorowanych na federalnym planie oszczędnościowym pracowników federalnych (plany TSP), bieżące lub zwiększone podatki od wynagrodzeń byłyby potrącane przez pracodawców z wynagrodzeń pracowników i przekazywane do Skarbu Państwa. Skarb Państwa przeznaczałby część środków na ZUS, a część na rachunki indywidualne. Środki przyporządkowane do poszczególnych rachunków można było alokować zgodnie z wcześniejszymi instrukcjami. Mogłyby też być przechowywane na ogólnym rachunku inwestycyjnym przez kilka miesięcy po zakończeniu roku podatkowego, kiedy faktyczne dane dotyczące zarobków pracowników i płatności podatku od wynagrodzeń są dokładnie znane, w którym to momencie pracownicy mogliby mieć możliwość przypisania ich akumulacji do jeden z niewielkiej liczby szeroko zarządzanych pasywnie funduszy. Aby ograniczyć koszty administracyjne, liczba transferów musiałaby być ściśle ograniczona, a pracownicy mogliby przydzielić środki dopiero po osiągnięciu przez ich salda określonego poziomu.
Koszty administracyjne podejścia TSP znacznie przekroczyłyby koszty obecnego systemu, ale wzrost byłby możliwy do opanowania.
historia przekłuwania księcia Alberta
Wszystkie koszty kont indywidualnych byłyby dodatkowe w stosunku do kosztów Administracji Ubezpieczeń Społecznych, które byłyby kontynuowane, ponieważ wszyscy pracownicy nadal mieliby prawo do świadczeń w ramach tego programu. Oszczędnościowy plan oszczędnościowy kosztował średnio 23,50 dolarów na osobę w 1997 roku. Gdyby indywidualne konta miały taki sam koszt dla każdego ze 140 milionów pracowników, którzy zarabiają każdego roku, koszty administracyjne wzrosłyby o 3,3 miliarda dolarów. W przypadku osoby średnio zarabiającej koszt ten wynosi około 6,5 procent składki każdego roku, jeśli składka na indywidualne konto wynosi 2 procent zarobków. Opłata ta wynosi 6,5 procent opłaty za doładowanie. Dla 30 milionów pracowników zarabiających 5000 dolarów rocznie lub mniej ta początkowa opłata stanowiłaby 23,5% więcej corocznych depozytów. Istnieje jednak wiele powodów, by sądzić, że koszty administracyjne byłyby znacznie wyższe w przypadku kont indywidualnych typu TSP niż w przypadku planu TSP. Te dodatkowe koszty obejmują
Aby dodać do tych problemów, miliony pracowników zmieniają pracę każdego roku lub mają więcej niż jedną pracę – 140 milionów pracowników wygenerowało ponad 220 milionów formularzy W-2 w ostatnim roku, dla którego dostępne są dane. Szczególnie uciążliwe jest monitorowanie samozatrudnionych i rolników.
Peter Diamond, który jest jedyną znaną mi osobą, która próbuje zmierzyć koszty administracyjne realistycznego planu typu TSP, informuje, że całkowity koszt administrowania nim byłby równoważny opłacie załadowczej nałożonej na początkowe inwestycje w wysokości około 8,8 procent. Taka opłata zmniejsza też świadczenia, które docelowo można wypłacić o 8,8 proc. Koszty te i związana z nimi biurokracja są prawdopodobnie co najmniej tak duże, jak koszty obecnej Administracji Ubezpieczeń Społecznych. Na szczęście są one niepotrzebne z powodów przedstawionych poniżej. Chociaż w sumie są duże, nie będą wyłączać się, gdy zostaną uśrednione dla wszystkich pracowników. Całkowite zwroty uzyskiwane z rachunków typu TSP byłyby nieznacznie niższe dla przeciętnego emeryta niż w przypadku ubezpieczeń społecznych, gdyby fundusz powierniczy był inwestowany w porównywalne aktywa.
Podczas gdy średnie zwroty w ramach indywidualnych kont typu TSP byłyby tylko nieznacznie niższe niż średnie zwroty w ramach ubezpieczeń społecznych z podobnymi rezerwami i polityką inwestycyjną, indywidualni pracownicy byliby narażeni na znacznie większe ryzyko. Rysunek 3, który przygotował mój kolega Gary Burtless, pokazuje zróżnicowanie stóp zwrotu z indywidualnego konta zainwestowanego wyłącznie w sumę akcji, pasywnie zarządzany fundusz indeksowy. Pokazuje różnice w stopach zastąpienia dla przeciętnego mężczyzny, który wszedł na rynek pracy w wieku 20 lat, pracuje do 62 roku życia i przekształca swoją akumulację w rentę bez ponoszenia około 20-procentowej opłaty, o której mowa powyżej. Pierwsza grupa robotników wchodzi na rynek pracy w symulacji Burtlessa w 1870 roku, ostatnia w 1954 roku.
Najbardziej uderzającą cechą wykresu 3 jest ogromna zmienność stóp zastąpienia w stosunkowo krótkim okresie czasu. Na przykład pracownicy, którzy osiągnęli wiek 62 lat w 1976 r., mieliby wskaźnik zastąpienia o około 60 procent niższy niż pracownicy, którzy osiągnęli wiek 62 lat w 1969 r. Wybrani urzędnicy mogą przypominać sobie ogromną presję, jakiej podlegali, z tzw. stopy spadły o kilka procent w 1977 roku. Potrafią docenić polityczną burzę, która wynikałaby z pewnego przyszłego spadku stóp zastąpienia o wartości procentowe, które według danych historycznych są powszechne. Fundamentalny system emerytalny amerykańskich pracowników nie powinien podlegać takiej niepewności. Gdyby taka niepewność była konieczna do osiągnięcia wyższych zwrotów, jakie można uzyskać z inwestycji w zdywersyfikowany portfel, w tym w prywatne papiery wartościowe, warto byłoby ją ponieść. Ale, jak wskazano powyżej, średnie zwroty z indywidualnych kont będą w rzeczywistości niższe — nieco niższe lub dużo niższe, w zależności od ustaleń administracyjnych — niż byłyby z inwestowania rezerw Funduszu Powierniczego w podobny portfel.
Tabela 1 zawiera obszerne menu sposobów przywrócenia równowagi w Ubezpieczeniu Społecznym bez fundamentalnej zmiany atrybutów obecnego systemu, które są niezbędne do zachowania:
To menu jest więcej niż wystarczające, aby zamknąć przewidywany deficyt długoterminowy. Większość elementów menu jest znajoma. Dzisiaj skupię się tylko na dwóch funkcjach tego menu.
Niektórzy decydenci i analitycy doszli do wniosku, że nadszedł czas, aby zezwolić Ubezpieczeniom Społecznym na inwestowanie w zdywersyfikowany portfel, który zawierałby aktywa prywatne, a także papiery wartościowe gwarantowane przez rząd. Zarządzający prywatnymi funduszami emerytalnymi byliby ostro krytykowani, a nawet pozwani za naruszenie odpowiedzialności powierniczej, gdyby inwestowali wyłącznie w obligacje rządu federalnego. Powodem jest to, że od dziesięcioleci akcje zwykłe generowały znacznie wyższe zyski niż obligacje publiczne lub prywatne. Chociaż wartość zdywersyfikowanego portfela, który obejmuje akcje zwykłe i obligacje prywatne, podlega pewnej zmienności, ryzyko (w odniesieniu do portfela składającego się wyłącznie ze specjalnych emisji Skarbu Państwa) jest w dużej mierze kompensowane przez dodany zwrot. Aby zaprzeczyć masie amerykańskich pracowników, którzy mają niewiele aktywów finansowych innych niż ubezpieczenie społeczne, zwroty z inwestycji w akcje zwykłe są niesprawiedliwe, ponieważ oznacza to, że otrzymują oni mniej za dolara oszczędności emerytalnych niż osoby z wystarczającymi aktywami, aby je uchwycić. zwroty. Mimo to propozycje inwestowania rezerw Ubezpieczeń Społecznych w prywatne papiery wartościowe zostały skrytykowane zarówno ze względów ekonomicznych, jak i politycznych.
Tabela 1
Zamknięcie przewidywanego długoterminowego deficytu zabezpieczenia społecznego: menu
| Deficyt lub zmiana deficytu Jako procent listy płac | Proporcje Deficyt długoterminowy zamknięty | |
| Prognozowany deficyt długoterminowy — Raport Powierników z 1998 r. | 2.19 | nie dotyczy |
| Skutki korekty wskaźnika cen konsumpcyjnych | -0,45 | nie dotyczy |
| Skorygowany deficyt długoterminowy | 1,74 | nie dotyczy |
| Zmiany w programie | ||
| 1. Obcięcie świadczeń poprzez podwyższenie normalnego wieku emerytalnego — wyeliminowanie 12-letniej przerwy w podnoszeniu do wieku 67 lat i wieku indeksowego, w którym wypłacane są nieobniżone świadczenia | -0,49 | 28,00 |
| 2. Zwiększ początkowy wiek kwalifikowalności z 62 do 64 | -0,23 | 13.00 |
| 3. Wydłuż okres uśredniania z 35 do 38 lat | -0,25 | 14.00 |
| 4. Inwestuj w akcje zwykłe, osiągając 40 proc. rezerw w 2015 r. | -1,20 * | 69.00 |
| 5. Obejmuje wszystkich nowo zatrudnionych pracowników stanowych i lokalnych | 0,21 | 12.00 |
| 6. Obniżyć świadczenia dla małżonków z 50% do 33% świadczeń pracowniczych i podnieść świadczenia dla pozostałych przy życiu małżonków do 75% łącznego świadczenia pary | +0.15 | -14.00 |
| Suma częściowa | -2,23 | 128.00 |
| Podwyżki podatków | ||
| 7. Podatki z Ubezpieczeń Społecznych są takie same jak prywatne emerytury składkowe | -0,36 | 21.00 |
| 8. Podnieś podatek od wynagrodzeń o 0,1 punktu procentowego od pracowników i pracodawców | -0,19 | 11.00 |
| 9. Zwiększenie maksymalnej podstawy zarobków od 2000 do 2010 roku, aby pokryć 90 procent zarobków | -0,58 | 34,00 |
| Całkowity | - 3,36 | 193.00 |
* Szacunek zakłada uwzględnienie pozycji 7.
Źródło szacunków: Departament Aktuariusza Ubezpieczeń Społecznych .
Problemy gospodarcze administracji. Krytyka ekonomiczna utrzymuje, że inwestowanie dodatków do funduszy powierniczych w prywatne papiery wartościowe, a nie w obligacje rządowe, nie miałoby bezpośredniego i natychmiastowego wpływu na oszczędności lub inwestycje narodu ani na kapitał akcyjny lub produkcję. Fundusze powiernicze osiągnęłyby wyższe zyski, ponieważ posiadałyby aktywa inne niż stosunkowo niskooprocentowane obligacje rządowe, ale prywatni oszczędzający uzyskaliby nieco niższy zwrot, ponieważ ich portfele zawierałyby mniej akcji zwykłych i więcej niskooprocentowanych obligacji rządowych – czyli tych, które fundusze powiernicze nie jest już kupowany. Te przesunięcia portfela spowodowałyby pewne znaczące skutki długoterminowe, wzrost oszczędności krajowych, gdyby rezerwy Funduszu Powierniczego wzrosły o dodatkowy zwrot ze zdywersyfikowanych inwestycji. Biorąc pod uwagę międzynarodowe przepływy kapitału, nie można wiarygodnie prognozować pełnych efektów, biorąc pod uwagę sprzeczne przewidywania modeli makroekonomicznych gospodarki otwartej. Ta uwaga jest w zasadzie słuszna, ale utrzymywanie polityki ograniczania funduszy powierniczych do inwestycji w aktywa o niskich dochodach utrwala zniekształcenie, które jest zasadniczo niesprawiedliwe dla większości pracowników posiadających niewiele aktywów innych niż ubezpieczenie społeczne.
Inwestowanie rezerw funduszu powierniczego w akcje miałoby ważny polityczny i ekonomiczny efekt uboczny, który wynika z zasad rachunkowości budżetowej. Zakupy akcji zwykłych przez Fundusz Powierniczy byłyby rejestrowane jako wydatki rządowe. W związku z tym nadwyżki Funduszu Powierniczego nie pojawiałyby się jako nadwyżki w ujednoliconym budżecie w zakresie, w jakim są inwestowane w akcje zwykłe. Z tego powodu zwiększenie rezerw na ubezpieczenie społeczne zastąpiłoby dodatkowe wydatki lub obniżki podatków w innych częściach budżetu federalnego – a wszystko to bezpośrednio obniżyłoby krajowe oszczędności. Gdyby rachunki w budżecie były w równowadze, ujednolicony budżet byłby w równowadze, gdyby Ubezpieczenia Społeczne były inwestowane w aktywa inne niż obligacje rządowe. Inwestowanie w prywatne akcje zwiększyłoby zatem prawdopodobieństwo, że nadwyżki przepływów pieniężnych w funduszach powierniczych przełożą się na dodatkowe oszczędności krajowe.
Obawy polityczne. Główny sprzeciw wobec inwestycji Funduszu Powierniczego w prywatne papiery wartościowe jest oparty na obawach politycznych — możliwości, że urzędnicy państwowi mogą wykorzystać zasoby Funduszu Powierniczego do wpływania na prywatne decyzje biznesowe. Gdyby ta obawa miała sens, pomysł zezwolenia Funduszom Powierniczym na inwestowanie w prywatne papiery wartościowe powinien zostać odrzucony i pogrzebany.
Ale te obawy są bezpodstawne.
Uprawnienia do regulowania wszystkich operacji finansowych Ubezpieczeń Społecznych powinny zostać przekazane niezależnej radzie — Radzie Rezerw Ubezpieczeń Społecznych (SSRB) — wzorowanej na Radzie Rezerwy Federalnej. System Rezerwy Federalnej wykonuje dwa zadania o charakterze politycznym — kontroluje wzrost podaży pieniądza i reguluje prywatne banki. Mimo to od ośmiu dekad pozostaje niezależna politycznie. Prezesi Rezerwy Federalnej są mianowani przez prezydenta, zatwierdzani przez Senat, odbywają rozłożoną, czternastoletnią kadencję i nie mogą zostać usunięci z powodów politycznych. Członkowie SSRB powinni być wyznaczani z podobnymi zabezpieczeniami.
Zarządzanie rezerwami. Aby zarządzać rezerwami funduszu powierniczego, SSRB byłaby uprawniona jedynie do wyboru zarządzających funduszami na podstawie konkurencyjnych ofert. Zarządzający funduszami byliby upoważnieni jedynie do dokonywania pasywnych inwestycji w papiery wartościowe — obligacje lub akcje — spółek wybranych do reprezentowania indeksów szerokiego rynku.
Aby upewnić się, że zarządzający funduszami wspierają wyłącznie interesy ekonomiczne pracowników, zarządzający funduszami prywatnymi zatrudniani przez SSRB powinni być ustawowo zobowiązani do przestrzegania obowiązków powierniczych nałożonych na prywatne fundusze emerytalne przez ERISA i inne przepisy. Powinna również poinstruować SSRB, aby wybrała wystarczającą liczbę zarządzających funduszami, tak aby nikt nie miał wystarczająco dużego portfela, aby dyktować decyzje biznesowe.
System ten potrójnie izolowałby zarządzanie funduszami od politycznej kontroli ze strony wybieranych urzędników. Długoterminowe nominacje i bezpieczeństwo kadencji chroniłyby SSRB przed ingerencją polityczną. Ograniczenie inwestycji do pasywnie zarządzanych funduszy uniemożliwiłoby SSRB wykonywanie władzy poprzez wybór akcji. Rozproszenie wśród niezależnych zarządzających funduszami uniemożliwiłoby SSRB wykorzystywanie siły głosu do wpływania na zarządzanie spółką i chroniłoby prawa głosu prywatnych udziałowców przed rozmyciem. Kongres i prezydent nie mieliby skutecznego sposobu wpływania na prywatne firmy za pośrednictwem Funduszu Powierniczego, chyba że zmieniliby strukturę SSRB. Chociaż nic poza poprawką do konstytucji nie może uniemożliwić Kongresowi uchylenia wcześniej uchwalonego prawa, polityczne koszty takiego postępowania byłyby ogromne.
o której mogę zobaczyć księżyc?
Należy pamiętać, że konta prywatne nie są konstytucyjnie odporne na wpływy polityczne. Kongres ma prawo zmieniać przepisy podatkowe dotyczące kont prywatnych, a inne kraje to zrobiły. Kongres może też ustanowić zasady wymagające, aby każdy fundusz powierniczy, w który inwestowane są obowiązkowe indywidualne konta emerytalne, był wolny od ekologii lub tytoniu. Myślę, że okoliczności, w których Kongres w ten sposób ingerował, są niezwykle nieprawdopodobne. Ale takie okoliczności są nie mniej prawdopodobne niż te, w których Kongres naruszyłby niezależność Rady Rezerwy Ubezpieczeń Społecznych.
Inne uprawnienia SSRB . Jako dalsze zabezpieczenie Kongres powinien wymagać od Rady Rezerw Ubezpieczeń Społecznych (SSRB) oceny proponowanych zmian w świadczeniach lub podatkach z tytułu Ubezpieczeń Społecznych na podstawie określonych standardów aktuarialnych. Senat powinien przyjąć zasadę wymagającą głosowania super większością w celu zatwierdzenia każdej zmiany w Ubezpieczeniu Społecznym, która według szacunków SSRB pogorszy długoterminową sytuację fiskalną systemu. Chociaż podobne ograniczenia nie są możliwe w Izbie Reprezentantów, ponieważ głosowanie większością określa zasady, zgodnie z którymi rozpatrywany jest każdy akt prawny, raport SSRB, że proponowany środek osłabiłby kondycję finansową Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, stworzyłby ryzyko polityczne do nieodpowiedzialnych działań, które już nie istnieją.
W naszym nadchodzącym przewodniku po debacie na temat reformy systemu ubezpieczeń społecznych, Robert Reischauer i ja zalecamy również, aby operacje Ubezpieczeń Społecznych, które obecnie są oficjalnie pozabudżetowe, zostały usunięte z głównych sum budżetowych zgłoszonych przez Urząd Zarządzania i Kongres. Biuro Budżetowe. Rezolucje budżetowe uchwalane corocznie w celu kierowania działaniami Kongresu powinny wykluczać Ubezpieczenia Społeczne z sum łącznych. Zmiany administracyjne mogą dodać treści do oddzielenia Ubezpieczeń Społecznych od innych działań rządu. Kongres uczynił Administrację Ubezpieczeń Społecznych (SSA) niezależną agencją, odrębną od Departamentu Zdrowia i Opieki Społecznej, którego kiedyś była częścią, i wyznaczył Komisarzowi Ubezpieczeń Społecznych stałą czteroletnią kadencję. Jednak trzech z pięciu powierników zabezpieczenia społecznego nadal jest członkami gabinetu prezydenta. Odpowiedzialność za zarządzanie zabezpieczeniami społecznymi powinna być przekazana Radzie Rezerwy Ubezpieczeń Społecznych, co czyni ją prawdziwie niezależną instytucją wzorowaną na Systemie Rezerwy Federalnej.
Kroki te znacznie zwiększyłyby prawdopodobieństwo, że rezerwy zgromadzone w funduszach powierniczych nie spowodują, że Kongres zwiększy inne wydatki lub obniży inne podatki. Zmniejszyłyby również prawdopodobieństwo, że akumulacja rezerw Ubezpieczeń Społecznych przyspieszy wzrost świadczeń lub obniżkę podatków od wynagrodzeń.
Czy wahania na giełdzie zdestabilizowałyby fundusze powiernicze? Niektórzy obserwatorzy wyrazili obawy, że wahania cen akcji mogą generować nadwyżki lub deficyty Funduszu Powierniczego, co wymagałoby interwencji Kongresu. Takie obawy nie są uzasadnione z prostego powodu. Kiedy mierzy się saldo funduszy powierniczych na siedemdziesiąt pięć lat w przyszłość, dochody z podatków od wynagrodzeń przewyższają wartość jakiegokolwiek wiarygodnego funduszu powierniczego, nawet wielokrotnie większego niż obecne rezerwy. Załóżmy, że około połowa funduszu powierniczego została zainwestowana w akcje zwykłe i że fundusz powierniczy był równy dziesięciokrotności przewidywanych rocznych wypłat świadczeń — obecny fundusz powierniczy jest nieco poniżej dwukrotności przewidywanych rocznych wypłat świadczeń. Załóżmy teraz, że ceny akcji spadły o 30 procent. Gdyby przewidywane długoterminowe przychody początkowo wynosiły 100 procent przewidywanych długoterminowych korzyści przed spadkiem na giełdzie, przychody wyniosłyby około 97 procent korzyści po spadku. Aktuariusze Ubezpieczeń Społecznych tradycyjnie deklarowali Ubezpieczenia Społeczne w ścisłej równowadze aktuarialnej, gdy przewidywane przychody mieściły się w przedziale 95-105% przewidywanych nakładów. Nawet przy dużych akcjach giełdowych i znacznym spadku cen akcji, wpływ na saldo funduszu powierniczego byłby niewielki, ponieważ długoterminowe saldo aktuarialne zależy w przeważającej mierze od przewidywanych dochodów z podatków od wynagrodzeń i nakładów na świadczenia, a nie od wielkości obecnych funduszy powierniczych.
Zgodnie z nową propozycją opracowaną przez Martina Feldsteina, osoby fizyczne byłyby zobowiązane do alokacji części podatku od wynagrodzeń na konta indywidualne. Prognozowane ujednolicone nadwyżki budżetowe pokryłyby tę lukę. Po wygaśnięciu prognozowanych nadwyżek środki przeznaczone na te rachunki prawdopodobnie spowodowałyby wzrost deficytów. Obecna formuła świadczeń z Ubezpieczeń Społecznych pozostanie w mocy. Za każdego dolara wycofanego z prywatnych kont świadczenia emerytalne z Ubezpieczeń Społecznych zostaną zmniejszone o 75 centów. Gdyby wypłaty z kont indywidualnych były wystarczająco duże, emeryci otrzymaliby świadczenia równe 125 procentom obiecanych w ramach Ubezpieczeń Społecznych.
Uważam, że każdy plan emerytalny powiązany z przewidywanymi ujednoliconymi (lub budżetowymi) nadwyżkami jest pochopny i nieprzemyślany z dwóch ważnych powodów. Po pierwsze, rząd federalny ma obowiązki wobec podatników, oprócz zapewniania emerytur. Jest prawdopodobne, że w ciągu najbliższych kilkudziesięciu lat – a całkiem możliwe, że w ciągu najbliższego roku lub dwóch – Kongres i prezydent zgodzą się albo na obniżenie podatków, albo na to, że niektóre wydatki publiczne – np. na obronę, edukację czy wsparcie badawcze – powinna zostać zwiększona. Zobowiązanie się teraz do wykorzystywania całej pojawiającej się elastyczności fiskalnej w jednym celu, nawet tak ważnym, jak zapewnienie bezpieczeństwa finansowego osób starszych, niepotrzebnie i niemądrze utrudniałoby podejmowanie decyzji publicznych.
Po drugie, prognozy budżetowe ulegają gwałtownym wahaniom, jak pokazano na wykresie 4 opracowanym przez mojego kolegę Roberta Reischauera. Powiązanie polityki emerytalnej z prognozami budżetowymi stwarza zatem dość straszny dylemat. Jeszcze w marcu 1995 roku Biuro Budżetowe Kongresu przewidywało ujednolicony deficyt budżetowy w 2005 roku lub ponad 450 miliardów dolarów z większymi deficytami poza nim. Dwa i pół roku później – przed uchwaleniem ustawy o uzgadnianiu budżetu z 1997 r. – CBO obniżyło przewidywany deficyt w 2005 r. o grubo poniżej 100 miliardów dolarów, co stanowi huśtawkę w ich prognozie prawie 400 miliardów dolarów przy braku jakichkolwiek istotnych przepisów. Ich najnowsza prognoza przewiduje nadwyżkę budżetową w 2005 r. w wysokości 170 mld USD, która w 2008 r. wzrośnie do 251 mld USD.
Biorąc pod uwagę naszą niezdolność do dokładnego prognozowania budżetu, propozycja przeznaczenia przewidywanych nadwyżek na finansowanie emerytur stwarza dwa złe wybory. Ponieważ emerytury powinny być wiarygodne, możemy zdecydować się na dedykowanie stałych kwot na indywidualne konta. W takim przypadku ryzykujemy pogłębienie deficytów budżetowych, gdy nasze szczęście się odwróci lub polityka fiskalna okaże się mniej rozważna niż ostatnio, co powinno być bardzo żywe dla każdego, kto przeżył lub służył we wczesnych latach administracji Reagana. . Albo możemy przeznaczyć na wsparcie kont indywidualnych tylko te nadwyżki, które faktycznie się urzeczywistnią, przez co składki emerytalne będą zakładnikiem recesji, pożądanych obniżek podatków lub potrzeby zwiększenia wydatków rządowych.
Z podobnych powodów zobowiązanie się teraz do dużych obniżek podatków, takich jak pakiet o wartości 1 biliona dolarów na dziesięć lat, o którym wspomniał przewodniczący Izby Reprezentantów, byłoby szaleństwem fiskalnym. Ponad 100 procent ujednoliconych nadwyżek budżetowych w ciągu następnej dekady powstaje z powodu akumulacji rezerw w Ubezpieczeniach Społecznych. Według najnowszych prognoz Biura Budżetowego Kongresu, budżet na pozostałe operacje rządu wyniesie skumulowany deficyt w wysokości 10 miliardów dolarów w latach 1998-2008. Nie ma prawie żadnego miejsca na obniżki podatków, chyba że Kongres chce wykorzystać rezerwy ubezpieczeń społecznych przeznaczone na pomoc w budowaniu krajowych oszczędności i inwestycji w oczekiwaniu na wzrost kosztów emerytur, aby sfinansować bieżącą konsumpcję, którą umożliwiłyby obniżki podatków.
Jak wszyscy, cieszę się, że przyszłość wygląda bardziej różowo niż nieco ponad trzy lata temu. Ty i prezydent Clinton zasługujecie na wielkie uznanie za zmiany w polityce, które przyczyniły się do tego zwrotu. Jednak większość postępu pokazanego na wykresie 4 nie wynikała ze zmian polityki wynikających z nieoczekiwanego wzrostu gospodarczego i wynikających z tego cięć wydatków i zwiększonego poboru podatków, które powoduje większy wzrost. Zostaliśmy pobłogosławieni szczęściem i powinniśmy być za to wdzięczni. Ale spójrzmy prawdzie w oczy – nie jesteśmy zbyt dobrzy w prognozowaniu budżetu. Budowanie polityki emerytalnej czy podatkowej z nadzieją na więcej szczęścia byłoby nieodpowiedzialne.
Urząd Ubezpieczeń Społecznych stoi w obliczu przewidywanego długoterminowego deficytu. Pożądane jest wczesne podjęcie działań w celu zamknięcia tego deficytu. Przekierowywanie jakiejkolwiek części podatków od wynagrodzeń na konta indywidualne jest niepożądane, ponieważ wymagałoby większych cięć świadczeń z Ubezpieczeń Społecznych, niż może to być konieczne do przywrócenia przewidywanej równowagi finansowej. Zwroty dla emerytów z prywatnych kont byłyby niższe, niż gdyby podatki od wynagrodzeń były wykorzystywane do dalszego budowania rezerw ubezpieczeń społecznych. Ponadto konta indywidualne o zdefiniowanej składce zapewniają świadczenia, które są z natury bardziej ryzykowne niż konta w ramach Ubezpieczeń Społecznych. Nie jest trudno stworzyć program mający na celu zamknięcie przewidywanego deficytu zabezpieczenia społecznego, który pozostawia nienaruszone podstawowe cechy obecnego programu.