Podnoszenie stawki: zaangażowanie społeczeństwa i wzmacnianie kapitału własnego w reformy rynkowe

Światowe ograniczenia zasobów i zmiany ideologiczne popychają coraz więcej krajów – nie tylko komunistycznych i innych państwowych gospodarek, ale także zaawansowanych gospodarek przemysłowych – w kierunku rynku. Wielu wychodzi poza reformy gospodarcze, aby przewartościować rolę rządu. Kraje tak różne jak Wielka Brytania, Chile, Hiszpania, Ghana, Polska, Argentyna, Ukraina i Wietnam angażują się w podobne debaty na temat kompromisów między obecną konsumpcją a przyszłym wzrostem, ograniczeń fiskalnych oraz potrzeby reformy przerośniętych i nieefektywnych biurokracje sektorowe.





Czy przejście na rynek jest politycznie zrównoważone? Niepewność co do skutków równościowych reform prorynkowych jest już problemem. Wyborcy w wielu krajach odrzucają dalsze reformy rynkowe i wybierają populistycznych polityków, którzy obiecują bezkosztową transformację do dobrobytu. W najlepszym przypadku rezultatem jest opóźnianie reform, tak jak w Rosji, na Węgrzech i na Słowacji. W najgorszym przypadku jest to niebezpieczna kombinacja nieładu gospodarczego i niestabilności politycznej, jak w Wenezueli. A gdy reforma zostanie zatrzymana, jej koszty, zarówno gospodarcze, jak i społeczne, znacznie wzrosną – i nie da się ich łatwo ograniczyć w granicach państw.



Jeśli reforma rynkowa ma okazać się trwała, jej korzyści muszą być szeroko zakrojone. Społeczeństwo jako całość musi mieć wyraźny udział w reformach. Nowo rozwinięte giełdy i rynki kapitałowe dają bogatym duży udział na wczesnym etapie procesu. Jednak takie reformy makroekonomiczne przynoszą niewiele bezpośrednich korzyści większości, dla której najistotniejsze kwestie są trudniejsze, związane ze sprawiedliwością, opieką społeczną, zabezpieczeniem społecznym i świadczeniem podstawowych usług publicznych. Niestety, panujący wśród decydentów konsensus dotyczący zasad reformy gospodarczej załamuje się całkowicie, jeśli chodzi o rolę instytucji pomocy społecznej i sposób ich reformowania. Ogromne sumy, jakie rządy wydają na opiekę społeczną i ubezpieczenia społeczne (41 procent wszystkich wydatków federalnych w Chile, 50 procent w Stanach Zjednoczonych, 60 procent w Kostaryce) nadają kwestiom zarówno znaczenie fiskalne, jak i ideologiczne.



Reformy instytucjonalne są również znacznie trudniejsze do wdrożenia. Reformy makroekonomiczne wymagają szybkich i zdecydowanych działań, które może przeprowadzić niewielka grupa decydentów, zwykle skupiona w władzy wykonawczej i stosunkowo odizolowana politycznie. Powszechna przyzwolenie jest konieczne, ale aktywna współpraca na szeroką skalę już nie. Natomiast zmiana instytucji i sposobu świadczenia przez nie usług jest czasochłonna i angażuje wiele podmiotów. Zwykle wymaga również wymagających silnych grup, które świadczą podstawowe usługi, takie jak opieka zdrowotna i edukacja.



Pomimo tych trudności coraz więcej krajów podejmuje reformy instytucjonalne. I pojawia się konwergencja myślenia, jeśli nie konsensus, w sprawie reform. Niektóre z najbardziej udanych wysiłków reformatorskich stosują jednocześnie dwie strategie. Po pierwsze, zwiększają rolę bodźców rynkowych i indywidualnej inicjatywy, jednocześnie zmniejszając rolę państwa. Po drugie, angażują organizacje samorządowe i społeczne w zarządzanie reformami. Celem w obu przypadkach jest umożliwienie większej liczbie obywateli zaangażowania w reformy.



Jednym z kluczowych elementów podejścia interesariuszy jest zapewnienie, że reformy przyniosą korzyści jak największej liczbie obywateli (na przykład poprzez umożliwienie im nabywania udziałów w spółkach publicznych), tak aby beneficjenci byli zmotywowani do głosowania, lobbowania, a nawet protestowania, aby zapobiec cofnięciu reformy. Drugim, równie krytycznym, kluczem jest zwiększenie świadomości społecznej i zrozumienia reformy. Niezależnie od tego, czy chodzi o reformę świadczenia usług socjalnych, przeprojektowanie systemów zabezpieczenia społecznego, czy o prywatyzację, podejście interesariuszy oznacza zmianę orientacji instytucji publicznych, aby odpowiedzieć na nowe zachęty dla szerokiej bazy obywateli. Z politycznego punktu widzenia celem jest przeciwdziałanie szeregowi zachęt, które zachęcają podmioty sektora publicznego do sprzeciwiania się reformom.



zaćmienie Słońca i Księżyca 2021

Najlepiej byłoby, gdyby te reformy instytucjonalne były częścią procesu reformy rynku i uzupełniały jego uzasadnienie makroekonomiczne i fiskalne. Reforma systemu emerytalnego podnosząca np. indywidualne składki może zwiększyć krajowe oszczędności i przyczynić się do rozwoju rynku kapitałowego. Reforma systemu edukacji zwiększająca lokalną odpowiedzialność w zarządzaniu może wydajniej i sprawiedliwiej rozdzielać środki publiczne, jednocześnie zachęcając do prywatnych alternatyw. Prywatyzacja dużych przedsiębiorstw państwowych zmniejsza obciążenie fiskalne państwa i może zachęcać do rozwoju sektora prywatnego, rozdzielając zasoby i obowiązki na nowych interesariuszy.

Reformy interesariuszy, choć nie są skierowane konkretnie do biednych, mogą również przynieść im korzyści, ponieważ biedni obywatele polegają bardziej niż bogaci na usługach publicznych, a tym samym mogą czerpać korzyści z ich reformy. Zwiększenie udziału ubogich może także wzmocnić ich głos polityczny, co ostatecznie przesunie w ich stronę wydatki publiczne.



Prywatyzacja przemysłu



Polityczne poparcie dla reformy rynkowej jest kruche w wielu krajach byłego bloku sowieckiego, a wiele elektoratów odwołało reformatorskie rządy z urzędu z powodu obaw o sprawiedliwość i dobrobyt społeczny. Wśród tej grupy narodów Republika Czeska posunęła się najdalej w budowaniu systemu rynkowego, a jej ustrój jest najbardziej wspierający podejście rynkowe. Część tego powszechnego wsparcia ma charakter kulturowy, część jest wynikiem względnie zdrowej gospodarki. Jednak rola premiera Vaclava Klausa w prezentacji i marketingu reform była również kluczowa. Na początku transformacji rząd dał obywatelom możliwość zakupu bonów w sprywatyzowanych przedsiębiorstwach. Bony, które można było zatrzymać lub sprzedać na aukcji, były warte 35 dolarów, co odpowiada tygodniowej przeciętnej pensji. Spośród kwalifikującej się populacji 10,5 miliona w programie wzięło udział 8,5 miliona osób. Jej sukces jest jednym z powodów, dla których czescy wyborcy konsekwentnie głosowali za kontynuacją reform.

Podejście interesariuszy jest znacznie bardziej problematyczne w kraju, w którym ogólne wskaźniki ubóstwa są wyższe. Peru, gdzie wskaźnik ubóstwa wynosi prawie 50 procent, również próbowało niedawno zaangażować społeczeństwo w prywatyzację. W 1990 roku, w warunkach hiperinflacji i głębokiej recesji, rząd Alberto Fujimori podjął się poważnego programu stabilizacji i dostosowania. Inflacja została ograniczona, a wzrost osiągnął 12,9 procent w 1994 roku. Do końca 1994 roku Copri, Komisja Promocji Inwestycji Prywatnych, sprywatyzowała 49 państwowych przedsiębiorstw, uzyskując ponad 3 miliardy dolarów nowych dochodów państwa. Jednak większość akcji została zakupiona przez zagraniczne RMS, ponieważ niewielu Peruwiańczyków mogło sobie pozwolić na udział.



W 1994 r. rząd ogłosił program partycypacji obywatelskiej, oparty częściowo na systemie czeskim. Przeszkody były ogromne: wyjątkowo niskie dochody do dyspozycji, nieznajomość rynków kapitałowych przez społeczeństwo i powszechna nieufność do systemów oszczędnościowych po niedawnym upadku dużego nieformalnego rynku oszczędnościowego, CLAE. Copri zaoferowało akcje na trzyletnią ratę z 10-procentową zaliczką i dotowaną 12-procentową roczną stopą procentową dla miesięcznych rat. Copri chroni również inwestorów przed spadkiem cen akcji w okresie trzech lat.



W listopadzie 1994 r. publicznie zaoferowano 4 miliony udziałów (około 5 procent całości) w firmie cementowej Cementos Norte Pacasamayo. Maksymalne pakiety zostały ograniczone do 4500 USD. Ponad 3000 osób kupiło akcje w zaledwie trzy godziny. Następnie Copri zaoferował 3,2 miliona akcji więcej, zmniejszając maksymalną kwotę do 2000 USD, aby zachęcić mniejszych inwestorów. W ciągu zaledwie 45 minut ponad 6600 inwestorów kupiło wszystkie te akcje. Jednak trzecia sprzedaż, z maksymalnymi zakupami obniżonymi do 1404 USD, przyniosła całkowitą liczbę inwestorów do 18 500.

Program prywatyzacji był skierowany do Peruwiańczyków, których dochód nie przekracza 500 dolarów miesięcznie. Nabywcami byli sprzedawcy uliczni, gospodynie domowe, pracownicy sektora publicznego i profesjonaliści o niskich dochodach. Dziewięciu na dziesięciu nigdy wcześniej nie kupowało akcji. Kontynuując aktywną publiczną kampanię informacyjną zapowiadającą wyprzedaż, Copri zaoferowało również uczestnikom programy szkoleniowe. Tylko 3 procent wszystkich uczestników sprzedało swoje udziały; większość zachowała je jako oszczędności. A tylko 2,5 proc. nie spłaciło swoich miesięcznych rat. Copri planuje teraz sprzedać akcje spółek państwowych o wartości 1,4 miliarda dolarów pół milionowi uczestników. Jednak mimo całego swojego sukcesu, program Copri nie dotarł do najbiedniejszych obywateli Peru – większości kraju, których dochody wynoszą mniej niż 250 dolarów miesięcznie – którzy jeszcze nie skorzystali z reform rynkowych poza ograniczeniem inflacji.



Prywatyzacja Ubezpieczeń Społecznych



Chile było pierwszym krajem na świecie, który sprywatyzował ubezpieczenia społeczne. Odkąd w połowie lat 80. ustanowiono nowy system prywatny, 94 procent chilijskich pracowników zdecydowało się do niego dołączyć. Kluczem do sukcesu systemu była rządowa kampania public relations, mająca na celu edukowanie społeczeństwa i zachęcanie do uczestnictwa. Wyższa stopa zwrotu ze składek emerytalnych również zachęciła pracowników do wyboru systemu prywatnego. Reformie przypisuje się obecnie przyczynienie się do podniesienia krajowej stopy oszczędności (z bliskiej zera w 1980 r. do średnio 17,1 proc. PKB w latach 1990-92). Średnia stopa zwrotu z inwestycji w systemie prywatnym to imponujące 14 proc.

Rząd gwarantuje minimalną emeryturę pracownikom zbyt biednym, aby uczestniczyć w systemie prywatnym. Emerytury te są niezwykle niskie, co powoduje, że emeryt jest swego rodzaju podklasą. Mimo to zdecydowana większość Chilijczyków popiera nowy system, a przejście do demokracji w 1990 r. nie przyniosło wzmianki o powrocie do systemu publicznego.

Również Peru uruchomiło program prywatyzacji emerytur, zarówno w celu ratowania niewypłacalnego systemu ubezpieczeń społecznych, jak i stymulowania lokalnego rynku kapitałowego. Jednak tylko 40 procent siły roboczej Peru jest objęte albo nowym prywatnym, albo starym systemem publicznym. Nieco ponad milion pracowników przystąpiło do programu prywatnego, podczas gdy około 1 milion pozostaje w systemie publicznym. Średni zwrot środków prywatnych wyniósł 9 proc.

kiedy umarła królowa elżbieta?

Pracownicy, którzy przeszli na system prywatny, są zazwyczaj młodsi i bogatsi niż przeciętnie. Wyższe stawki składek (początkowo różnica 5 proc. pensji pracowników, teraz tylko 2 proc.) były nieosiągalne dla biednych pracowników. Rząd próbował skorygować tę rozbieżność w czerwcu zeszłego roku, obniżając stawkę składki dla systemu prywatnego, podnosząc ją dla systemu publicznego i zakazując nowych osób wchodzących do systemu publicznego. Reformy stworzyły również podstawę prawną dla emerytury minimalnej w systemie prywatnym, jednak bez wprowadzenia jej w życie. Jednak większość biedniejszych pracowników, po latach hiperinflacji i załamania się rynku CLAE w 1992 r., nie wierzy w ogóle w oszczędzanie. Ponadto rząd nie informował w odpowiedni sposób opinii publicznej o nowym systemie emerytalnym, a dostępne informacje to przede wszystkim kampania reklamowa prywatnych funduszy emerytalnych.

Pracownicy nowego prywatnego systemu emerytalnego mają nowy udział w procesie reform w Peru. Jednak reforma była w stanie dotrzeć do niewielu skrajnie biednych, a pracownicy o niskich dochodach nadal nie mają gwarancji odpowiedniej emerytury. Wprowadzenie zachęt rynkowych do zabezpieczenia społecznego w Peru mogło jedynie zastąpić nieefektywny system niesprawiedliwym systemem. Z drugiej strony, jeśli w dłuższej perspektywie nowy program może zwiększyć stopę oszczędności i pomóc w rozwoju rynków kapitałowych, może wzmocnić wzrost, co ma kluczowe znaczenie dla ograniczenia ubóstwa.

Usługi edukacyjne i zdrowotne

Mniej więcej w tym samym czasie, kiedy podjęło się reformy emerytalnej, Chile wprowadziło możliwość wyboru szkoły, dając uczniom możliwość wyboru szkół prywatnych zamiast publicznych poprzez system dotowanych bonów. Udział ludności w systemie prywatnym wzrósł z 20 do 35 procent. Jednak niewielu najbiedniejszych Chilijczyków zdecydowało się na naukę w prywatnych szkołach. Pomimo bonów uczęszczanie do szkół prywatnych było droższe (na przykład dodatkowe opłaty za przejazd autobusem). A informacje o szkołach alternatywnych były niewystarczające. W rzeczywistości wielu rodziców nawet nie wiedziało o swoim prawie do znalezienia lepszych szkół dla swoich dzieci. Ponadto szkoły wyższej jakości miały tendencję do szukania dzieci ze stabilnych i często zamożniejszych rodzin poprzez proces rekrutacji. Choć wydaje się, że na reformach skorzystał system prywatny, straty zarówno w kapitale ludzkim, jak i fizycznym osłabiły system publiczny.

Pomimo ewidentnych wad systemu, po powrocie Chile do demokracji wyborcy nie próbowali odwrócić wyboru szkoły. Najwyraźniej reforma stworzyła wystarczającą liczbę interesariuszy, aby zrównoważyć jej negatywne skutki dla równości, przynajmniej pod względem politycznym. Co więcej, rząd był w stanie zaspokoić potrzeby biedniejszych Chilijczyków poprzez ukierunkowane programy poprawy szkół publicznych.

W latach 1991-92 rząd Fujimori w Peru wprowadził zestaw reform edukacyjnych wzorowanych na Chile. Reformy miały trzy cele: przeniesienie odpowiedzialności administracyjnej za szkoły na gminy, powiązanie finansowania z liczbą uczniów oraz stworzenie systemu dotacji publicznych dla szkół prywatnych. Reform nigdy nie wdrożono. Po części Fujimori obawiał się władzy politycznej, jaką mogliby zdobyć burmistrzowie opozycji jako zarządzający funduszami edukacyjnymi. Ponadto podczas referendum konstytucyjnego w październiku 1993 r. opozycja prowadziła ogólnokrajową kampanię przeciwko reformom, powołując się na negatywne skutki równościowe chilijskiego programu bonów. W referendum zwycięzcą został Fujimori, ale przegrany w większości wiejskich (i zwykle biedniejszych) prowincji w dużej mierze oferuje reformę edukacji. Gdyby reforma w stylu chilijskim została wdrożona w Peru, gdzie ubóstwo jest znacznie wyższe, a zdolności administracyjne znacznie słabsze, prawdopodobnie negatywne skutki równości byłyby znacznie bardziej dotkliwe.

W 1991 roku Zambia rozpoczęła szeroko zakrojone reformy rynkowe w okresie przechodzenia do demokracji. Ponadto nowy rząd Fryderyka Chiluby podjął również próbę przeprowadzenia poważnych reform w sektorze zdrowia. Podmioty lokalne otrzymały nowe obowiązki w zakresie zarządzania i finansów, podczas gdy silny zespół proreformatorski w rządzie Chiluba powstrzymywał podmioty szczebla centralnego od blokowania reform.

Jednak rząd, który początkowo sprzedawał reformy zdrowotne społeczeństwu, nie utrzymał wysiłków w zakresie public relations i edukacji, a słabe zrozumienie opinii publicznej doprowadziło do niezamierzonych skutków reform, zwłaszcza dla ubogich. Na przykład wprowadzenie opłat za korzystanie z usług znacznie ograniczyło udział najbiedniejszych w publicznym systemie opieki zdrowotnej, pomimo ogólniejszych postępów w reformowaniu świadczenia usług. Od czasu wprowadzenia opłat placówki służby zdrowia w ubogich obszarach miejskich odnotowują spadek wizyt rzędu 80 procent. Tymczasem poparcie społeczne dla reform zdrowotnych, a także ogólnie dla reform gospodarczych, osłabło, mimo że zbliżają się wybory w październiku tego roku.

Poważne ubóstwo Zambii i słabe zdolności administracyjne ograniczają potencjał podejścia zainteresowanych stron. Mimo to, gdy nowy minister zdrowia próbował niedawno odwrócić reformy i zrecentralizować władzę, jego wysiłki zostały udaremnione przez nowo upoważnionych lokalnych menedżerów. Jak pokazuje przypadek Zambii, przekazywanie władzy i tworzenie niektórych interesariuszy na poziomie społeczności może nadać impet reformom i uczynić je praktycznie nieodwracalnymi.

Interesariusze, zrównoważony rozwój polityczny i kapitał własny

Większość krajów, które podejmują reformy rynkowe, robi to, ponieważ nie mają alternatywy. Te, które opóźniają lub unikają reform, ostatecznie radzą sobie gorzej, przedłużając trudności gospodarcze i zwiększając ubóstwo, ponieważ biedni są szczególnie narażeni na niestabilność gospodarczą. Państwa, które wdrożyły na czas reformy, osiągnęły wyższe wskaźniki wzrostu i zmniejszyły ubóstwo, chociaż ich wyniki w zmniejszaniu istniejących nierówności są różne.

Mieszane było również podejście interesariuszy do reformy instytucjonalnej. Bez wątpienia może przyczynić się do trwałości reformy makroekonomicznej: zwiększenie zaangażowania jednostek nadaje reformie sam impet. Wyborcy w Czechach, Chile i Peru zdecydowanie poparli reformy w kolejnych wyborach. Efekty akcji są jednak znacznie mniej wyraźne. W większości przypadków korzyści z reformy rozciągają się na obywateli, którzy w innym przypadku zostaliby pominięci. Jednak, szczególnie w biedniejszych krajach, reformy wciąż docierają do mniejszości.

która planeta ma najbardziej złożony układ pierścieni?

Podejście interesariuszy wydaje się bardziej skuteczne w prywatyzacji lub tworzeniu prywatnych systemów zabezpieczenia społecznego niż w świadczeniu usług publicznych. Przynajmniej prywatyzacje i nowe systemy emerytalne nie obniżają dobrobytu najbiedniejszych grup. Rzeczywiście, jeśli prywatyzacje poprawiają sytuację społeczną lub jeśli prywatne systemy emerytalne zwiększają na przykład krajowe oszczędności, mogą pośrednio poprawić dobrobyt biednych. Skutki wykluczenia są bardzo różne w przypadku usług publicznych, które są krytyczne i bezpośrednio wpływają na dobrobyt ubogich. Negatywne skutki równości są szczególnie niepokojące w krajach, w których większość, a nie niewielka mniejszość, jest wyłączona z reform. A reformy sektora publicznego, które pozwalają ludziom wybierać prywatne alternatywy, mają tendencję do zmniejszania rozmiaru sektora publicznego, ale nie do rozwiązywania istniejących w nim problemów, co szkodzi również najbiedniejszym grupom, które pozostają zależne od usług sektora publicznego.

Jednym ze skutków ogólnoświatowego dążenia do włączenia zasad rynkowych do świadczenia usług będzie prawdopodobnie powiększająca się przepaść między krajami bogatymi i biednymi. W krajach takich jak Chile czy Czechy tylko niewielka mniejszość pozostaje w tyle dzięki reformom, a polityka rządu skierowana do tej grupy może pomóc skorygować nierówności. Natomiast społeczeństwa takie jak Peru czy Zambia, w których większość jest zmarginalizowana, mogą napotkać poważne problemy w stawaniu się konkurencyjnymi członkami światowej wspólnoty gospodarczej, nawet jeśli są w stanie wdrożyć rynkowe reformy makroekonomiczne i sektorowe. Trwający proces reformy rynkowej – i związane z nim zastosowanie do reformy instytucji publicznych wyraźnie podniósł dobrobyt i wydajność większości uczestników gospodarki światowej. A dotychczasowe doświadczenia międzynarodowe nie zapewniają lepszej alternatywy. Jednak proces ten miał również istotny i nierozwiązany wpływ na równość, zarówno w obrębie społeczeństw, jak i między nimi, co będzie napędzać przyszłe debaty na temat roli rządu w porównaniu z rynkiem w zapewnianiu podstawowych usług opieki społecznej. Proces ten stawia również pod znakiem zapytania możliwość całkowicie zintegrowanej gospodarki światowej. Niektóre społeczeństwa pozostaną nieodwracalnie w tyle, zarówno pod względem względnego, jak i absolutnego dobrobytu. Konsekwencje tych nierówności dla globalnego bezpieczeństwa, a także dla międzynarodowego systemu gospodarczego, prawdopodobnie będą coraz większym problemem zarówno dla decydentów politycznych, jak i naukowców.