Rządy z całego świata właśnie zakończyły negocjacje w celu uzupełnienia dwóch głównych wielostronnych funduszy przeznaczonych na współpracę rozwojową dla najbiedniejszych krajów świata – Afrykańskiego Funduszu Rozwoju (ADF 14) i Międzynarodowego Stowarzyszenia Rozwoju (IDA 18).
ten Uzupełnianie ADF 14 wyniosło 7,06 miliarda dolarów w ciągu trzech lat, nieznacznie mniej niż 7,3 miliarda dolarów udostępnionych dla ADF 13. Z drugiej strony, IDA 18 będzie dysponował autorytetem wydatków na poziomie 75 miliardów dolarów przez następne trzy lata, w porównaniu z 52 miliardami dolarów w IDA 17. Chociaż wzrost nagłówków wygląda imponująco, w rzeczywistości wydaje się, że wyniki są mieszane z punktu widzenia biednych krajów.
Chociaż wiele krajów-darczyńców dorównało swoim dotychczasowym wysiłkom, przynajmniej pod względem nominalnej waluty lokalnej, nie jest to prawdą we wszystkich przypadkach. Niektórzy darczyńcy dokonali ostrych cięć, zwłaszcza w przypadku zasilenia Afrykańskiego Funduszu Rozwoju. Chociaż szczegóły dotyczące krajów nie są podawane do wiadomości publicznej, wydaje się, że kilka krajów, głównie w Europie i wśród eksporterów ropy, którzy borykają się z poważnymi deficytami budżetowymi, bardzo znacząco obniżyło swoje składki, podkreślając zależność tych uzupełnień od fundamentalnej kondycji globalnego gospodarka.
Prawie żaden darczyńca nie wniósł więcej (w dolarach amerykańskich) niż w przypadku ostatnich uzupełnień. W sumie składki darczyńców spadły, mimo że niektórzy darczyńcy, na przykład Chiny, znacznie zwiększyli swój wkład w IDA.
Są to pierwsze duże uzupełnienia od czasu osiągnięcia porozumienia w sprawie celów zrównoważonego rozwoju (SDGs). Bitwa, częściowo udana, polegała na próbie i przynajmniej utrzymaniu nominalnych poziomów pomocy w walutach krajowych, uznając, że deprecjacja wielu walut krajowych w stosunku do dolara amerykańskiego doprowadziłaby do niższych kwot w dolarach. Fakt, że nawet tak niskiego poziomu ambicji nie udało się osiągnąć w obliczu znacznie wyższych aspiracji i potrzeb SDG, wydaje się nieco pustym zwycięstwem. Z drugiej strony, biorąc pod uwagę drakońskie cięcia dokonane przez niektórych darczyńców, zdolność innych do utrzymania swojego wkładu pomimo krajowych trudności finansowych należy postrzegać w pozytywnym świetle.
Wniosek jest taki, że pomoc zagraniczna od bogatych darczyńców w najlepszym wypadku jest ustawiona na okres stagnacji, w której niektóre kraje wycofują się z pomocy zagranicznej i prawie żaden nie podniesie poziomu ani nie przejmie roli lidera. Jest to zgodne z przyszłościowe badanie perspektyw pomocy darczyńców podjęte przez Komitet Pomocy Rozwojowej Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju. Ankieta ta sugeruje również, że plany darczyńców przewidują stabilne przydziały pomocy do 2019 r.
Jak więc ARP zdołała tak bardzo zwiększyć swój autorytet zaangażowania? Prostą odpowiedzią jest to, że ARP pozwolono zaciągać pożyczki na prywatnych rynkach kapitałowych. Z około 136 miliardami dolarów zaległych kredytów na koniec roku obrotowego 2016, ARP cieszy się stałym strumieniem spłat, które można wykorzystać do obsługi zadłużenia. Zamierza pożyczyć ponad 20 miliardów dolarów, aby zwiększyć swoje zobowiązania w ciągu najbliższych trzech lat – zasadniczo zakładając, że teraz duże inwestycje opłaci się najbiedniejszym krajom świata. A IDA ma duże spłaty należne z tytułu przeszłych kredytów, w przeciwieństwie do ADF, gdzie spłaty również spadają.
Innowacja polegająca na umożliwieniu IDA pożyczania na rynkach prywatnych uratowała sytuację biednym krajom. Z punktu widzenia darczyńców nie obciąża to ich budżetów. Z punktu widzenia odbiorcy biedne kraje będą mogły uzyskać dostęp do funduszy na warunkach AAA (na marginesie), za pośrednictwem IDA, co stanowi ogromną poprawę w stosunku do obecnych warunków, w których wiele krajów płaci dwucyfrowe stopy procentowe, jeśli mają dostęp prywatnych rynków kapitałowych.
Tragedia polega na tym, że wymuszenie tej innowacji wymagało kryzysu finansowego. Można było to zrobić dużo wcześniej. Do listopada 2008 r. 10-letnie amerykańskie obligacje skarbowe przynosiły już mniej niż 3 procent. Dziś 10-letnie obligacje przynoszą około 2,6 proc., a trajektoria stóp procentowych wydaje się rosnąć. A pożyczanie 20 miliardów dolarów, zabezpieczone aktywami w wysokości 136 miliardów, jest nadal bardzo konserwatywne. Aktywa wielostronnych banków rozwoju mogą i powinny być znacznie bardziej lewarowane. Jak wiele rzeczy wymagających porozumienia międzyrządowego, może okazać się za mało, za późno.
Oprócz ilości, uzupełnienia pokazują znaczące zmiany w sposobie alokacji zasobów – i wydaje się, że zmiany te mają na celu dobro. Zarówno IDA 18, jak i ADF 14 uznają, że większy wpływ jest możliwy, jeśli fundusze publiczne zostaną połączone z funduszami prywatnymi w celu zwiększenia inwestycji. Dostarczają do tego nowe mechanizmy. Oba wymagają również większych inwestycji w odporność, kolejny długotrwały obszar poprawy wydajności. Studia ekonomiczne od dawna pokazali, że jeden dolar zainwestowany w prewencję może skutkować wieloma dolarami (nawet 10 lub więcej) zaoszczędzonymi na pomocy pokryzysowej, ale dawcom politycznie łatwiej było reagować na kryzysy niż je przewidywać. Powinno napływać więcej pieniędzy na zarządzanie niestabilnymi sytuacjami, konfliktami i przemocą, w tym na budowanie silniejszych instytucji, na przykład na mobilizację podatków. I oczywiście zmiany klimatyczne są nowym, silnym celem.
Tradycyjne sektory i tematy — zdrowie, edukacja, szkolenia, zarządzanie, równość płci i infrastruktura generująca wzrost gospodarczy i miejsca pracy — można teraz rozszerzyć. W przypadku IDA ukończenie studiów w Indiach oznacza, że więcej pieniędzy jest dostępnych dla innych.
Jednak istnieją dwa podteksty wyników negocjacji, które warto obserwować.
Po pierwsze, wydaje się, że historyczny wzorzec podziału obciążeń, kamień węgielny systemu wielostronnego w przeszłości, załamał się i został zastąpiony systemem, w którym darczyńcy decydują, ile chcą dać każdej instytucji, kierując się raczej interesem narodowym niż umowa wielostronna. W połączeniu z krótkimi ramami czasowymi każdego uzupełnienia (trzy lata nie trwają długo, aby zidentyfikować i przedstawić nowe projekty do zatwierdzenia), prowadzi to do poziomu nieprzewidywalności, który jest niepokojący i szkodliwy zarówno dla instytucji, jak i ich klientów. Nie jest to kwestia względnego podziału obciążeń między gospodarkami rozwiniętymi a szybko rozwijającymi się gospodarkami wschodzącymi, takimi jak Chiny, ale kwestia zmian w podziale obciążeń między samymi gospodarkami zaawansowanymi.
Po drugie, rozczarowujące są różnice w wynikach uzupełnień ADF i IDA. Niektórzy z pewnością twierdzą, że jest to odzwierciedlenie lepszych wyników IDA, ale inni twierdzą, że Afryka jest obszarem świata, w którym argumenty za wykorzystaniem środków publicznych na rzecz rozwoju są najsilniejsze. Być może wynik odzwierciedla również podstawową strukturę zarządzania w dwóch instytucjach — która kontroluje pieniądze. Kraje części I (kraje rozwinięte) mają tylko około 40 procent głosów w ADF, a prezes Afrykańskiego Banku Rozwoju pochodzi obecnie z Nigerii, wyłoniony w drodze konkurencyjnego procesu. W IDA kraje części I mają 54 procent głosów. Mówiąc szerzej, reforma głosu w Grupie Banku Światowego postępuje powoli i istnieje nieformalne zrozumienie, że prezydent powinien zawsze pochodzić ze Stanów Zjednoczonych.
Więc chociaż powinniśmy oklaskiwać osiągnięcia biurokratów i dyplomatów, którzy z wyobraźnią i innowacjami w bardzo trudnym środowisku z powodzeniem stworzyli te uzupełnienia, powinniśmy również być ostrożni w odniesieniu do zaangażowania indywidualnych darczyńców w wielostronny proces dzielenia się obciążeniami, proces, który do tej pory sukcesywnie generował coraz większe uzupełnienia i uważał na reformę głosu i chęć darczyńców do zaufania krajom rozwijającym się w określaniu własnych priorytetów rozwoju.